Не дураки и дороги. Эффективная модель городского развития из Бразилии
Бразильский город Куритиба выработал модель успешного функционирования и развития, научившись решать широкий спектр проблем: от транспортных и экономических – до социальных и экологических. При этом город не является самым богатым в стране, которая, в свою очередь, не входит в клуб стран «золотого миллиарда». Из истории Куритибы можно сделать, как минимум, два вывода. Во-первых, обеспечить высокое качество городской среды можно в довольно сложных условиях, а во-вторых, добиться этого можно без каких-то безумных денег и навороченных технологий. Для этого нужны: чёткая и долговременная программа с внятными целями, а также профессионализм и честность управленцев и исполнителей. Хотя со всем этим в России дела обстоят не лучшим образом, опыт Куритибы может быть использован при решении проблем наших городов в силу схожести или универсальности ситуаций и задач.
Куритиба – город с историей, выросший из посёлка золотодобытчиков. Его исторический центр, по счастью, избежал перестройки и поддерживается в неплохом состоянии.
Широко известная в узких кругах
Бразилия – высокоурбанизированная страна: в городах живут три четверти её 190-миллионного населения. При этом условия обитания большинства бразильцев весьма далеки от нормальных. Общая беда Латинской Америки – социальное расслоение, слабость среднего класса и гражданского общества и, как следствие, неспособность граждан влиять на политику властей. Контрасты особенно заметны в городах, где суперэлитные дома спокойно соседствуют с трущобами, отгородившись от них высокими заборами с колючей проволокой. Лишь немногие латиноамериканские мегаполисы могут похвастаться качественной средой обитания, да и то лишь в фешенебельных кварталах. Один из самых благополучных миллионников – Куритиба, город «второго дивизиона», сильно уступающий в размерах Рио и Сан-Паулу. Его название не слишком знакомо широкой публике, но зато хорошо известно профессионалам в сфере городского управления. Благодаря последовательной, социально ориентированной политике, проводимой на протяжении сорока лет, Куритибе удалось выйти на первое место по уровню жизни в Бразилии. Опыт решения проблем, накопленный этим городом, изучается и перенимается в разных странах – как в соседних, так и в отдалённых от неё регионах мира, включая более развитые. В 2008 году к ним присоединилась Пермь, когда губернатор О.Чиркунов пригласил экс-мэра Куритибы консультировать разработку плана развития краевой столицы (1).
Куритиба – столица штата Парана, который относится к экономически развитому югу страны. Город лежит в 340 км к юго-западу от крупнейшей метрополии континента Сан-Паулу и в 100 км от океана, где находится его аванпорт. Сегодня это обширная урбанизированная территория площадью 842 км2 и населением порядка 3,2 млн человек (Наиболее близким аналогом по числу жителей и застроенной площади является Рим, где на 855 км2 проживает 2,7 млн человек) (2). Ядро агломерации (Куритиба в границах муниципалитета) занимает 431 км2, а его население – 1,8 млн человек (3). Основная масса горожан – европейского происхождения (потомки португальцев, немцев, итальянцев, поляков и украинцев), что объясняет более высокий образовательный и жизненный уровень curitibanos по сравнению с тропическими регионами.
Главные проблемы города, общие для всех метрополий Третьего мира, порождены мощным, хотя и несколько замедлившимся в последние годы притоком деревенских жителей, согнанных с насиженных мест механизацией сельскохозяйственного труда и переделом земли. Большинство вчерашних батраков и фермеров не находят работы и жилья, пополняя ряды городских безработных и скваттеров. В результате растёт преступность, обостряются проблемы c жильём, инфраструктурой, экологией и проч.
При этом на общенациональном фоне экономика Куритибы неплохо развита. Основная доля ВВП приходится на сферу услуг (около 60 %), а также на обрабатывающую промышленность (чуть меньше 40%): машиностроение (включая автопроизводство), ИТ. Отрасли, использующие дешёвый труд, постепенно вытесняются более интеллектуальными производствами, создающими высокую добавленную стоимость. Преуспеванию способствуют несколько факторов. Во-первых, выгодное географическое положение – через Куритибу проходит «дорога жизни» – трансконтинентальная магистраль BR116, соединяющая крупнейшие мегаполисы страны Сан-Паулу и Рио-де-Жанейро с Монтевидео, Асунсьоном и Буэнос-Айресом. Во-вторых, в городе имеется значительное число квалифицированных кадров, выпускаемых местными профессиональными школами и вузами. И, в-третьих, стараниями городских властей в Куритибе созданы благоприятные условия жизни и ведения бизнеса. Хотя сорок лет назад дела обстояли совсем иначе.
Первый план
Куритиба была основана в 1693 году золотодобытчиками из Португалии и вплоть до 1853 года, когда она стала столицей штата Парана, не играла сколько-нибудь заметной роли, сохраняя прежние размеры. С этого момента число жителей города устойчиво росло, увеличившись с нескольких тысяч до 140 тысяч в 1940 году. Приток населения резко ускорился в годы Estado Novo4, когда форсированная индустриализация страны спровоцировала стремительную трансформацию сельскохозяйственного производства. Кофе, выращивание которого требовало больших трудозатрат, стал активно вытесняться соей, что было гораздо выгоднее. Смена культур привела к полному переделу всей существовавшей модели землепользования и производства: консолидации земельных наделов и быстрой механизации. Мелкие фермеры разорялись, без работы остались десятки тысяч батраков. Часть этой люмпенизированной массы переселилась в предместья близлежащих городов, кто-то подался на север – в соседний штат Сан-Паулу или дальше, в малоосвоенные регионы на северо-западе Бразилии. Однако большая часть вчерашних селян оказалась в Куритибе, скачком увеличив её население. Если в 1950 году число жителей города составляло около 180 тысяч, то к 1960 году оно удвоилось, а ещё через 10 лет удвоилось вновь, достигнув к 1970 году 609 тысяч.
На фоне этих событий городские элиты осознали, что отсутствие стратегии развития при неконтролируемом притоке иммигрантов может привести к скорой катастрофе. Поэтому власти города заказали разработку первого генерального плана французскому урбанисту Альфреду Агашу (1875-1959), в те годы работавшему в Бразилии и уже составившему генплан Рио-де-Жанейро.
Плана Агаша был одним из первых комплексных генеральных планов (comprehensive Master Plan) в современном понимании. Своим появлением на свет он обязан федеральному центру, финансировавшему капитальный ремонт инфраструктуры бразильских городов. Чтобы получить средства из федерального Фонда участия муниципалитетов, муниципии должны были обзавестись генпланами – правительство наделило их соответствующими полномочиями. Составление генпланов велось на деньги Национального жилищного банка совместно с национальным агентством SERFHAU, которое осуществляло надзор за городским планированием и жилищным строительством.
План Куритибы, принятый в 1943 году, содержал характерные для своего времени решения. Сделав ставку на рост автомобилизации, Агаш рекомендовал направить основные средства на сооружение системы кольцевых и радиальных магистралей с непрерывным движением. Отрезки радиусов, проходящих через центр города, предполагалось расширить за счёт сноса значительной части исторической застройки – подобно тому, как это происходило в Москве после 1935 года. Как показывает опыт российской столицы, расширение улиц всё равно не спасло бы от транспортного коллапса, а лишь отсрочило бы развязку. Впрочем, в те годы автомобиль был скорее роскошью, а не средством передвижения, так что негативные сценарии мало кому приходили на ум.
Помимо транспортных объектов Агаш наметил и местоположение комплексов общегородского масштаба: промышленной зоны за железнодорожным вокзалом, общественно-административного центра к северу от исторического ядра, политехнического кампуса к юго-востоку от него, а также центрального рынка.
Смена курса
При всех своих достоинствах и недостатках план Агаша быстро терял актуальность. Его реализация не поспевала за стремительным разрастанием города, практически неконтролируемым. Параллельно со строительством муниципальных объектов, тормозившимся нехваткой средств, неуклонно росло число бидонвилей, занимавших всё новые территории. Центральная часть города, страдавшая от перенаселённости, и дороги приходили в запустение, назревал транспортный коллапс. Появились проблемы, вызванные загрязнением окружающей среды и участившимися наводнениями.
На этом фоне в середине 1960-х в сознании городских элит происходит переворот. Переломным моментом стало решение мэрии форсировать прокладку автомагистрали через исторический центр, что вызвало организованные протесты интеллигенции и студентов. Среди оппонентов выделялась группа молодых технократов – архитекторов-урбанистов и инженеров из Федерального университета штата Парана. Недавние выпускники старейшего в стране вуза предложили альтернативную программу, которая содержала новые для того времени идеи. Благодаря энергии участников (и связям с рядом высокопоставленных чиновников) им удалось «навязать» её городской администрации, а себя – в качестве консультантов.
Особую роль в смене вектора градостроительной политики сыграл вожак коллектива архитектор Жайме Лернер, стажировавшийся в мастерской Жоржа Кандилиса, одного из лидеров «Группы Х». Параллельно с работой в мэрии Лернер со товарищи составили костяк независимого Исследовательского института городского планирования (IPPUC), которому были делегированы обязанности «генпланировщика» (включая разработку основных принципов генплана и их регулярную актуализацию)5. IPPUC на долгие годы стал главным интеллектуальным штабом планирования города. Позднее, в 1971-м, на волне кадровых перестановок Лернер сам возглавил городскую администрацию. В должности мэра он пробыл три срока (хотя и с перерывами) и ещё дважды избирался губернатором штата. Так что за 30 лет пребывания у власти он имел реальную возможность осуществления своих идей, в чём преуспел.
Актуальной задачей администрации был не только пересмотр схемы Агаша, но и создание инструментов для своевременной реализации идущего ему на смену генплана, который обладал бы большей гибкостью и не отставал от развития города. В 1965 году муниципалитет провёл открытый конкурс на новый, «предварительный» генплан, в котором победил проект планировщика из Сан-Паулу Жоржи Вилема. Задачей максимум этого «протогенплана», прошедшего публичное и экспертное обсуждение и принятого за основу в 1966 году, было повышение качества жизни всех горожан независимо от их достатка. Четыре последующих года (1967-1970) ушли на доведение до ума проекта Вилема, что было выполнено силами IPPUC. Работу планировалось вести по нескольким направлениям, предполагавшим:
- - формирование уникального городского ландшафта;
- - сохранение культурного и природного наследия;
- - улучшение экологической ситуации;
- - облагораживание городской среды;
- - обустройство общественных пространств;
- - охват инженерной инфраструктурой всей территории города;
- - удержание населения в территориальных границах муниципалитета;
- - экономическое обеспечение градостроительного развития.
Как и в любом другом мегаполисе третьего мира, в Куритибе много башен. Но по сравнению с Сан-Паулу или Рио их количество не «зашкаливает». Большая часть городской застройки - не выше 2-х этажей.
«Треугольник» Лернера
Стержневой идеей нового Генплана была интеграция трёх систем: улично-дорожной, общественного транспорта и, наконец, землепользования и застройки. Их развитие должно было происходить взаимосвязанно, в соответствии с экономическими, социальными и экологическими потребностями города.
Вместо механического клонирования кварталов, приводящего к бесформенному расползанию городской территории и одновременному переуплотнению центральной части, развитие города должно было происходить линейно, вдоль нескольких чётко выделенных направлений. Эта концепция несомненно вписывалась в актуальные идеи того времени, которые были озвучены членами «Группы Х», выступавшими в пользу открытых, развивающихся во времени структур. Достаточно вспомнить проект «Токио-1960» К.Танге или работы мастерской Ж.Кандилиса, в которой стажировался Лернер. В соответствии с этой моделью были выделены 5 градообразующих осей, названных «структурными коридорами». Вдоль них планировалось сконцентрировать рост города, тем самым делая его более предсказуемым и управляемым, и развивать его транспортную инфраструктуру. По сути, Куритиба получала новый планировочный каркас, вбирающий в себя «центральные» (деловые, торговые, культурные и проч.) функции, которые распределялись более сбалансированно. Эти «коридоры» обходили историческое ядро по трассе т.н. внутреннего кольца, освобождая центральные кварталы от чрезмерных нагрузок. Работоспособность модели структурных осей должны были обеспечить тесно связанные с ней системы: землепользования и застройки и транспорта.
В 1960-е годы транспортные проблемы обострились настолько, что откладывать их решение стало невозможно. Для этого пришлось радикально пересмотреть организацию движения в городе. Несмотря на высокий уровень автомобилизации (в настоящее время 625 машин на 1000 жителей)6, автомобиль был «поражён в правах», тогда как главенствующая роль была отведена общественному транспорту. Чтобы обеспечить требуемую пропускную способность скоростных радиусов, их пришлось бы расширить до 60 м (ширина Тверской ул.), что, как уже упоминалось, потребовало бы масштабного сноса. Вместо этого Лернер с коллегами предложили оригинальное и экономичное решение – используя существующую дорожную сеть, распределить транспортный поток по трём параллельным улицам. Движение по двум боковым стало односторонним – центростремительным и центробежным соответственно. По ним был пущен скоростной транзит. Центральная трасса была отведена под относительно медленное движение частных автомобилей (по бокам) и беспрепятственное движение общественного транспорта (по выделенным полосам в середине).
Запуск новой схемы движения сопровождался внедрением правил землепользования и застройки, согласуя тем самым плотность населения с возможностями транспорта. Не обошлось без отчуждения земельных участков, что, правда, старались свести к минимуму. Действующие в Куритибе правила зонирования принципиально не отличаются от тех, по которым живёт Нью-Йорк7 и другие города Северной Америки. Кварталы, расположенные вдоль «структурных коридоров» (в пешеходной доступности от автобусных остановок), допускалось застраивать высокоплотной многоэтажной застройкой – предельной в городе (общая площадь зданий могла в 22 раза8 превышать площадь участка). На перекрёстках с полосами скоростного движения процент застройки был несколько ниже: площадь зданий могла превышать площадь участка в 12 раз, причём здания должны были отстоять на 5 м от красной линии9. На остальных же территориях высота застройки ограничивалась 6 этажами и по мере удаления от «структурного коридора» убывала (соответственно, снижалась и плотность). Кроме того, ПЗЗ предписывали, чтобы определённая часть нижних этажей зданий, выходящих на проспекты с выделенными автобусными линиями, отводилась под коммерческие функции. В результате подобного зонирования панорама Куритибы производит обманчивое впечатление: при взгляде издали она воспринимается огромным мегаполисом, застроенным небоскрёбами, хотя основная масса зданий не выше 2-х этажей.
Настройка управления
Преобразование города происходило в довольно специфических (если не уникальных для Бразилии) условиях. Во-первых, в Куритибе удалось добиться консенсуса большей части городских элит (как бизнес-, так и властных) в отношении Генплана 1965 года. Приняв предложенный сценарий, они получили возможности (хотя и не совсем равные) влиять на его развитие. Второй особенностью была преемственность политики – различные, сменявшие друг друга городские и региональные администрации придерживались изначального плана, который был подвергнут ревизии лишь в 1999 году. С одной стороны, это объяснялось поддержкой Генплана-65 местными элитами. С другой, стараниями Лернера и его коллег в Куритибе был создан исправно функционирующий механизм принятия решений (и претворения их в жизнь), который позволил избегать политических сложностей, застопоривших развитие других городов страны (в частности Рио и Сан-Паулу).
Первые два срока Лернер был не избранным, а назначенным мэром, поскольку в годы военной хунты (1964-1985) выборность властных органов была «заморожена». Конечно, губернское начальство могло уволить его в любой момент, однако возглавляемая им администрация могла действовать относительно независимо от городского совета, избегая долгих бюрократических процедур. Тем более что военная диктатура, настроенная на поддержание высоких темпов экономического роста, привечала служивших ей технократов. Добившись успехов уже в первых начинаниях, Лернер и его коллеги получили мощные рычаги для последующих инноваций.
Пришлось проделать большую работу, чтобы настроить работу бюрократической машины. Неизвестно, отличалась ли Куритиба высоким качеством чиновничества изначально, либо эффективность его работы явилась результатом деятельности Лернера. Ясно другое – некомпетентный и коррумпированный аппарат запорол бы любую распрекрасную инициативу. На деле муниципальные кадры смогли «перемолоть» колоссальный объём работы, гарантировав реализацию большей части проектов.
«Мозгом» городской администрации стал IPPUC, который за счёт широких, делегированных ему полномочий стал играть «первую скрипку» в её работе. Структура института была задумана таким образом, что в его руководящий совет входили представители всех властных органов. Тем самым была обеспечена тесная функциональная связь между ключевыми муниципальными институциями, некоторые из которых позднее были ему подчинены. Со временем их вновь вывели из под контроля IPPUC, однако институт по сей день остаётся главным планировочным агентством Куритибы.
Местная альтернатива метро – «метробус»: удлинённые автобусы беспрепятственно движутся по выделенным полосам, не стоя в пробках. Остановки – стеклянные цилиндры с турникетами и билетными кассами.
Хотя Лернер оказался чрезвычайно везучим и талантливым политиком, действовать ему приходилось в не самых комфортных условиях. Главной проблемой был очень мощный приток населения (в 1970-е Куритиба удерживала первое место в стране – около 10% в год в течение двух десятилетий), причём не самого образованного, остановить который было невозможно в принципе. Кроме того, идеи «младореформаторов» прямо противоречили господствовавшим тенденциям в градостроительстве (мир ещё не «остыл» от новой бразильской столицы), а также правительственной политике, разделявшей эти идеи и активно продвигавшей автомобилизацию на американский манер.
Поэтому для претворения намеченных планов в жизнь приходилось изобретать нестандартные ходы и действовать со спринтерской скоростью. Вместо реализации затратных grands projets с сомнительной эффективностью в Куритибе сделали ставку на множество мелкомасштабных, экономичных и остроумных инициатив, использующих местные ресурсы и рыночные механизмы. Решения, известные или очевидные, были выстроены в единую систему, а их осуществление – чётко скоординировано во времени. Транспорт и землепользование, гидрология и озеленение, переработка мусора, проблемы безработицы и преступности, образование и здравоохранение – все они воспринимались как взаимосвязанные части единой проектной задачи.
Основным механизмом решения задач был избран междисциплинарный семинар, где обсуждались различные идеи и сценарии, из которых выбирался наиболее перспективный. В любой проект закладывались риски возможных ошибок, благодаря чему они быстро выявлялись и исправлялись. Если бюджет не мог потянуть новую программу полностью, она всё равно запускалась, чтобы провести «разведку боем». Если она доказывала свою жизнеспособность, то город изыскивал недостающие средства.
Отстроив систему организации и заручившись поддержкой городских элит, можно было приступать к реализации намеченных планов.
Продолжение в следующем номере...
Общественный транспорт
Первые шаги администрации Жайме Лернера, назначенного мэром в 1971 г., были направлены на реформирование системы транспорта и улучшение экологической обстановки. И с тем, и с другим дела обстояли плохо. Как уже упоминалось, одним из ключевых принципов Генплана-65 был приоритет пешехода над автомобилем. Это подразумевало одновременно кардинальное усовершенствование системы общественного транспорта и ограничение прав автовладельцев. Рассматривая доступные на тот момент технологии и исходя из наличествовавших средств, администрация выбрала автобус в качестве основного (и в то время единственного) вида транспорта. Стоимость одного километра выделенной автобусной линии составляла около $2 млн. Лёгкое метро обошлось бы в 10 раз дороже, а «нормальное» - примерно в 50 раз (1). (В перспективе, по мере роста благосостояния города предполагалось пустить скоростной рельсовый транспорт). Денег на прокладку подземки у муниципалитета не было, хотя можно было рассчитывать на частичное финансирование из федерального бюджета. Военная хунта, правившая в Бразилии с 1964 г., щедро инвестировала в инфраструктурное строительство (по крайней мере, до кризиса 1973 г.). Однако мэрия, не желая попадать в зависимость от внешних обстоятельств, сделала ставку на автобус. Это было реально потянуть своими силами, используя существующую улично-дорожную сеть, а не строя инфраструктуру с нуля. И уже на этой основе постепенно «выращивать» интегрированную систему «разнокалиберных» маршрутов (от экспрессов до местных), постоянно её совершенствуя. Сделать всё быстро, за несколько лет, конечно, было невозможно. Но никто и не питал иллюзий на этот счёт. Главное, что процесс улучшений шёл непрерывно – на каждом этапе спектр услуг расширялся.
В Куритибе общественный транспорт движется по выделенным полосам, расположенным посреди проезжей части. Выбор автобуса в качестве основного вида – бразильский ответ на дороговизну скоростного трамвая (или лёгкого метро) при адекватной скорости и провозной способности. Потребность в метро, правда, не отпадает.
В 1974 г. вдоль «структурных коридоров» организовали движение двух первых экспресс-линий «Ligeirinho», соединяющих южную и северную части города с центром. Параллельно начался процесс интеграции автобусных маршрутов в единую систему (Rede Integrada de Transporte – RIT). Консолидация маршрутов, завершённая в 1980 г., позволила установить фиксированную («социальную») плату за проезд. Благодаря тому, что более короткие маршруты «субсидировали» более длинные, граждане с низкими доходами, большинство из которых живёт на «выселках», смогли легко перемещаться по всему городу. В неинтегрированных системах (подобно московской) обитатели окраин вынуждены платить гораздо больше, чем жители центра. Фиксированная оплата проезда также позволяет пассажирам следовать различными маршрутами: заплатив один раз, они могут пересаживаться с маршрута на маршрут (как в московском метро). Каждый «класс» маршрута получил своё цветовое обозначение: жёлтый для местных, зелёный для хордовых, серебристый для безостановочных и красный для выделенных линий.
Схема единой интегрированной системы автобусных маршрутов (RIT). Красные – «двухгармошечные» автобусы, движущиеся по выделенным линиям, зелёный – хордовые маршруты, жёлтые - местные, серые – безостановочные экспрессы.
Поначалу автобусный парк состоял из переделанных грузовиков, которые планомерно заменялись на более комфортабельные (правда, до установки кондиционеров дело так и не дошло), благо в Куритибе было создано собственное производство автобусов. В 1992 г. начали курсировать удлинённые «составы» с двойной гармошкой, которые оборудованы широкими входными дверями и откидными мостиками, позволяющими без проблем попадать внутрь инвалидам, а также массой других приспособлений. Эти «мини-поезда» вмещают 270-300 человек и перевозят до 18 тысяч пассажиров в час, что примерно соответствует пропускной способности скоростного трамвая. Средняя скорость экспрессов в Куритибе составляет 22 км/ч (2) (33 км/ч в экспрессном режиме) по сравнению с 7 км/ч в Сан-Паулу.
Были спроектированы остановки особого дизайна, благодаря чему время посадки-высадки пассажиров сократилось до минимума. Они представляют собой стеклянные трубы с турникетами на входе (а не в салонах), пунктами продажи билетов и подъёмниками для инвалидов. Высота платформы «синхронизирована» с уровнем пола автобуса, широкие двери которого точно соответствуют дверям остановок (как в питерском метро).
Системой RIT управляет оператор - акционерное общество, которое, в свою очередь, берёт на подряд частные компании, осуществляющие перевозки. Автопарк принадлежит перевозчикам, которые несут ответственность за его обслуживание. Муниципалитет же финансирует строительство и эксплуатацию инфраструктуры (дорог и станций) и координирует работу перевозчиков. Последние получают деньги за пробег, а не количество перевезённых пассажиров. Это лишает смысла гонку за прибылью, приводящую к переполненным автобусам, а значит, пассажиры путешествуют с большим комфортом. Система функционирует без каких бы то ни было субсидий, а плата за проезд не превышает средние расценки по стране (не считая дополнительных преимуществ фиксированной таксы). Опыт Куритибы по организации выделенных автобусных линий активно перенимается другими городами – как богатыми (Оттава, Аделаида, Кантон), так и «середняками» (Богота, Мехико, Бангалор)(3).
Помимо существенного улучшения качества транспортного обслуживания налицо и экологический эффект. По оценкам Международного института сохранения энергии [International Energy Conservation Institute], рационально организованная система дорог и общественного транспорта позволяет Куритибе уменьшить потребление топлива на 30% по сравнению с другими соразмерными ей городами. Автопарк планомерно модернизируется – на смену старым автобусам приходят новые, на биотопливе, которое производится из отработанного растительного масла. Для этого в городе построен специальный «маслоперерабатывающий» завод. Сырьё выменивается у предприятий общепита на мыло в расчёте 10 к 1.
В настоящее время RIT находится в переломной точке своего развития. С одной стороны, идёт процесс её интеграции с системой общественного транспорта сопредельных 13 муниципалитетов. С другой, система достигла пределов физического роста и работает с всё большими перегрузками. Если на начальном этапе автобусы перевозили 54 тысячи пассажиров в день, то сегодня их число возросло до 2,3 млн(4) , включая жителей пригородов, работающих в Куритибе. В часы пик интервалы в движении автобусов сократились до 30-50(5) секунд.
Куритиба ощущает всё более острую потребность в метро, которое взяло бы на себя основной пассажирский транзит. Тем более что город и штат вполне способны совместно профинансировать его прокладку и без федерального участия (6). Первая линия, которая должна вступить в строй в 2014 г., должна заменить наиболее перегруженную линию «метробуса», идущую с северо-востока на юго-запад. Освободившееся место на поверхности превратится в бульвар, оборудованный велосипедными дорожками.
Кстати, велосипед, завоёвывающий всё большую популярность, должен стать эффективным дополнением транспортной системы. Тем более что принципиальных препятствий его использованию нет – плоский рельеф, тёплый климат и чистый воздух благоприятствуют его распространению. В планах создание специальной инфраструктуры, интегрированной с общественным транспортом. Пока же протяжённость велосипедных дорожек, в основном проложенных между окраинными парками, не превышает 120 км(7).
Решать эти задачи нужно, не откладывая в долгий ящик: качество транспортных услуг падает, покупательная способность населения растёт, и всё больше curitibanos пересаживаются в личные авто, увеличивая парк на 6% в год. Помимо трассирования новых маршрутов и ужесточения «контравтомобильных» мер администрации нужно сосредоточиться на совершенствовании планировочной организации города. Чем меньше времени люди будут тратить на разъезды, оставаясь в пешеходной близости от дома, тем меньше будет транспортных и экологических проблем и тем выше будет качество их жизни.
Зелень, вода и пешеходные зоны
Начиная с 1970-х гг. одной из главных забот всех администраций независимо от их партийной принадлежности была и остаётся экологическая политика. Даже при хунте, когда в Бразилии старались привлекать промышленные инвестиции любой ценой, невзирая на вредность, строительство новых заводов в Куритибе было увязано с соблюдением жёстких экологических норм. В целом же, создание экологического каркаса воспринималось в качестве одного из краеугольных камней городского развития, и на его наращивание не жалели не сил, ни средств.
Заброшенный карьер на северной окраине Куритибы преобразован в парк Pedreiras, в котором по проекту Д.Бонжестабса возведён летний оперный театр на 2400 зрителей. Сооружение вполне официально именуется «Проволочной оперой».
На конец 1960-х в городе сложилась крайне неблагоприятная ситуация с экологией. Зелени, водоёмов и обустроенных общественных пространств было крайне мало. На одного жителя приходилось всего 0,5 м2 зелёных насаждений, что усугублялось обилием неухоженных, замусоренных территорий. Для выправления положения прилагались активные усилия. За двадцать лет удалось осуществить несколько программ масштабного озеленения и благоустройства. «С нуля» было создано три десятка парков, высажено 1,5 млн деревьев, а площадь озеленённых пространств на одного жителя выросла в 100 раз - до 52 квм(8) (при минимально рекомендованных ВОЗ 8 м2) .
Администрация старалась не только объяснять горожанам свою политику, но и привлекать их в качестве участников. Для этого, например, придумывались разнообразные лозунги – в качестве одного была использована старая португальская поговорка: «С нас тень, с вас – прохладительные напитки».
В первую очередь старались заняться территориями, находившимися в зоне риска (прежде всего в поймах рек и низинах) и требовавшими немедленного вмешательства. Через Куритибу протекает несколько рек, самая крупная из которых Игуасу, знаменитая своими водопадами (на границе с Аргентиной и Парагваем) и мощнейшим гидроузлом Итайпу. Игуасу является основным источником питьевой воды в городе, и её загрязнение могло привести к катастрофическим последствиям(10) . Река вместе с притоками часто выходит из берегов, затапливая обширные территории. Каждый летний ливень оборачивался многочисленными бедствиями и человеческими жертвами. В прошлом прибрежные участки никто не застраивал – места хватало. Однако с притоком переселенцев на заливных лугах стали расти бидонвили. Если добавить к этому отсутствие канализации в значительной части жилого фонда (на сегодняшний день более 30 % (11), обилие водонепроницаемых покрытий, а также разного рода нарушения естественного дренажа, то вероятность крупной экологической катастрофы была весьма высока.
Дорогостоящие инженерные работы по канализации русел рек и осушению земель в зоне риска (включая строительство туннелей, траншей, дамб и т.д.) ощутимых результатов не дали. Для решения проблемы пришлось идти на жёсткие меры. Скваттеров принудительно выселяли с затапливаемых участков. На освободившемся месте возводились небольшие дамбы, задерживавшие ранние наводнения. Были введены строгие правила защиты прибрежных зон. Берега рек превратились в протяжённые линейные парки. Небольшие канавы и дамбы были использованы для формирования новых прудов, ставших «ядрами» новых зелёных зон. Создаваемые парки не только расширяли «лёгкие» города, но также препятствовали самовольному заселению непригодных земель, регулировали течение вод, собирая излишки в сезон дождей, предотвращали эрозию почв.
Результаты этой политики – парки Barigui, Tingui и Tangua, устроенные вдоль реки Банги; Парк Passauna с озером, являющимся одним из важнейших источников питьевой воды; парк Sao Lorenco и, наконец, парк Iguacu, который защищает источники одноимённой реки. Последний, площадью 820 га своими размерами сопоставим с Булонским лесом в Париже (846 га) и является крупнейшим городским парком в Южной Америке.
Ещё один «привет» из золотоискательного прошлого города - парк Tangua, окольцовывающий выработанный карьер.
«Флагманский» проект муниципалитета ближайших лет – создание 40-километрового «экологического коридора» вдоль берегов реки Barigui. В его финансировании участвует Французское агентство развития. Предполагается ревалоризировать берега и соединить уже существующие парки, расположенные вдоль этой реки, в непрерывную зелёную зону, которая станет не только местом отдыха, но и дополнительным транспортным каналом для пешеходов и велосипедов.
Помимо сохранения природного наследия и расширения озеленённых территорий город реабилитирует заброшенные промзоны (прежде всего выработанные карьеры), развивая в них рекреационные функции. Самые известные примеры подобной деятельности - парки Pedreiras (10 га) и Bosque Zaninelli (3,7 га), устроенные в заброшенных карьерах на северной окраине Куритибы. Достопримечательностью первого стало здание летнего оперного театра на 2400 зрителей. Это сооружение авторства местного зодчего Домингуша Бонжестабса напоминает оранжереи XIX века и официально именуется «Проволочной оперой». С ней соседствует открытый амфитеатр на 40 тысяч зрителей, ориентированный в основном на молодёжную аудиторию.
В меньшем по размеру парке Bosque Zaninelli «прописался» Открытый экологический университет (Universidade Livre do Meio Ambiente - Unilivre), где готовят не только профессиональных защитников окружающей среды, но и разными способами прививают экологическую культуру простым жителям, прежде всего детям, как наиболее восприимчивым членам общества. Идеи институции выражает и само здание, в котором она размещается. Спроектированное тем же архитектором, что и «опера», оно возведено из «утильсырья» (демонтированных конструкций, автопокрышек и пр.)
Ботанический сад расположен в не столь романтическом месте – когда-то здесь была главная городская свалка.
Третья группа парков – «национально-тематические», посвящённые крупнейшим диаспорам Куритибы: итальянцам, немцам, украинцам, арабам и другим народам. Тем самым подчёркивается ценность этнического многообразия городского сообщества.
Одновременно с созданием парков муниципалитет утвердил новые правила, по которым любое строительство за пределами центральной части города должно вестись с 5-метровым отступом от красной линии. Образовавшийся «зазор» предназначен под озеленение. Для жилья процент застройки участка был ограничен 50% от его площади. Было также запрещено мостить незастроенные площадки. Для стимулирования садоводства были введены налоговые льготы для владельцев парков и садов – их суммарная площадь превышает 1000 га.
Другой эффективный инструмент сохранения зелёных пространств – продажа прав на строительство. Если собственник владеет участком, на котором правилами застройки допускается строительство, однако эта земля расположена в экологически ценной зоне, то он может продать своё право на строительство владельцу участка в другой зоне, исчерпавшему лимит на строительство в своей зоне, однако желающему превысить его на законных основаниях. В результате такой сделки владелец первого участка сохраняет его в неприкосновенности, тогда как собственник второго покупает дополнительные права на застройку своей территории, определяемые общими правилами. Приобретателями подобных прав обычно становятся девелоперы, получающие возможность увеличить плотность и этажность на законных основаниях.
Активная и рациональная экологическая политика принесла щедрые плоды: сегодня в Куритибе свыше 9 тысяч га (12) зелёных насаждений (т.е. 1/5 территории города). Это почти 1800 га парков, 9 лесопарков, Ботанический сад, разбитый на месте мусорной свалки, 5 «экологических» парков, две заповедные природные зоны вдоль крупных рек общей площадью 1300 га, 282 сквера и две с половиной сотни мини-садов. Это вызывает обоснованную гордость местных жителей и объяснимую зависть приезжих.
Реабилитация исторического центра
Параллельно с озеленением благоустраивались площади и улицы, причём начало этого процесса было связано с почти детективной историей. За один из зимних уик-эндов 1972 г. отрезок улицы XV de Novembro был превращён в пешеходную зону. Эта операция, готовившаяся в полной секретности, была осуществлена буквально за 72 часа. Несмотря на желание мэрии вовлечь население в процесс облагораживания города, всю предварительную работу пришлось выполнить без огласки и в сверхсжатые сроки, так как была велика вероятность силового противодействия уличных торговцев и «крышующих» их бандитов. Последние решили отвоевать улицу обратно, но муниципалитет нанёс превентивный удар. В понедельник утром, когда сторонники «автомобильной партии» пригнали грузовики, чтобы снести заграждения, они натолкнулись на группу из нескольких сотен детей, рисующих на мостовой. Водителям пришлось отступить, и муниципалитет одержал свою первую победу, подкреплённую тем, что появление пешеходной улицы благоприятно отразилось на торговле. С тех пор дети регулярно рисуют по выходным (это стало традицией, которые в Куритибе чтут), хотя на права пешеходов уже давно никто не покушается.
Создание пешеходной зоны, со временем охватившей большую территорию, подтолкнуло к приведению в порядок всего исторического центра, застроенного зданиями в колониальном стиле или в эклектике. Хотя по художественной ценности Старый город Куритибы уступает таким жемчужинам колониального барокко, как Олинда или Ору-Прету, его сохранность и ухоженность можно признать образцовыми. Историческое ядро избежало печальной участи других крупных бразильских городов, обезображенных девелоперской лихорадкой, охватившей их в 1960-е годы. Первый план ревитализации старых кварталов Куритибы был принят в 1970-м, а годом позже стартовала программа охраны памятных мест. Ветхие, заброшенные здания реабилитировались, после чего туда переезжали культурные учреждения: оркестры, художники, театры, музеи и проч.
Однако городской ландшафт претерпел глубокие и, скорее всего, необратимые изменения.
Переработка мусора
Параллельно с озеленением и благоустройством решалась и проблема утилизации отходов. В 1970-х неожиданно выяснилось, что мусорные свалки заполнены под завязку. Выделение новых участков или строительство мусоросжигательного завода противоречили соображениям экологии. Поэтому пришлось искать альтернативные решения, которые вскоре были найдены. Вооружившись лозунгом «Мусор – на самом деле не мусор», мэрия провела кампанию, убеждая горожан сортировать мусор вручную: взывая к их сознательности либо привлекая материально. По всему городу были расставлены урны для пяти видов отходов: бумаги, металла, пластика, стекла и органического мусора. А чтобы мотивировать граждан заниматься сортировкой, этому стали учить с детского сада. К слову, программа стартовала лишь после того, как эту идею внушили детям, которые, в свою очередь, «заразили» ею взрослых.
В тех фавелах, куда мусорные машины не могут заехать физически, действует вторая схема. У обитателей трущоб муниципалитет приобретает отходы (точнее, обменивает их на продукты питания и прочие товары). Но и в этом случае бытовой мусор сортируется по месту жительства на органическую и неорганическую составляющие. Жители собирают его в мешки и складируют в стационарных контейнерах, опорожняемых раз в два дня. Это позволяет уменьшить количество отходов в открытых ёмкостях (и соответственно, улучшает санитарные качества воздуха, резко снижая вероятность эпидемий), а также загрязнение сточных вод. Неорганический мусор вывозится еженедельно, тогда как органический перерабатывается в компост в муниципальных хранилищах. То, что можно использовать, собирают в специальных пунктах. После разделения отходы упаковываются и продаются в качестве сырья заинтересованным производствам. Ежемесячно городские службы перерабатывают до 350 тысяч тонн. Доходы от продажи идут целенаправленно на социальные программы. Благодаря замкнутому циклу расходы муниципалитета уменьшились более чем вдвое. Сегодня мусор сортируют около 70 % горожан.
Подобным образом очищаются водоёмы и общественные пространства. Мусор на реках и прудах собирается рыбаками, заинтересованными в работе в межсезонье. За собранное «добро» они получают столько же, сколько и за рыбу. При этом их услуги обходятся в десятки раз меньше современных затратных технологий, используемых в других городах страны. Благодаря этим программам Куритиба достигла показателя рециркуляции в 22%, надеясь довести его до 34 % к концу 2008 г.
Поощряя горожан к сортировке мусора на дому, муниципалитет стремился не только решить конкретную проблему наиболее эффективно, но и вовлечь жителей в процесс улучшения среды обитания, поскольку переработка отходов – обязательное условие устойчивого развития города. Она не только способствует снижению энергопотребления, препятствует загрязнению водоёмов и почв, но и делает каждого жителя сопричастным общему делу - повышению качества жизни их малой родины.
Финансирование проектов
Реализация многочисленных городских программ потребовала немалых средств. Покрыть их исключительно из бюджета было невозможно , поэтому для их финансирования использовались разнообразные механизмы и привлекались источники со стороны. К примеру, проекты по приспособлению существующей дорожной сети под трёхканальные «коридоры развития», на основе которых была организована работа общественного транспорта, финансировались Межамериканским банком развития (IABD), способствующим ускорению экономической и социальной модернизации стран Латинской Америки. Средства на проекты инфраструктурного строительства и замены ветхого жилья были выделены фондом Fonplata, «обслуживающим» страны бассейна реки Ла-Плата (Аргентину, Бразилию, Боливию, Парагвай и Уругвай).
Тем не менее, на многие программы удалось изыскать бюджетные средства - например, на создание парка Банги, раскинувшегося на пойменных территориях, прежде занятых бидонвилями. Расходы муниципалитета были компенсированы увеличением налога на собственность (основной источник доходов бразильских муниципалитетов) в соседствующих кварталах, поскольку после появления парка их капитализация существенно выросла. Пополнение бюджета происходило также за счёт продажи мэрией дополнительных девелоперских прав (т.е. лицензии, позволяющей повышать плотность и высотность, нежели это определено ПЗЗ для того или иного участка).
Окончание в следующем номере...
Сноски:
1. Для сравнения, в России по ценам 2006 года стоимость 1 км метрополитена, построенного открытым способом, составляет около 2,8 млрд. руб., а закрытым способом, - около 4-4,4 млрд. руб. // http://ru.wikipedia.org/wiki/Метрополитен
2. См. М.Блинкин, С.Гордеев. Почему этот город едет. Архнадзор. http://www.archnadzor.ru/?s=%D0%BA%D1%83%D1%80%D0%B8%D1%82%D0%B8%D0%B1%D0%B0
3. Infrastructure 2009: Pivot Point. // Report from Urban Land Institute, Ernst & Young Focuses on U.S. and Overseas. р.17
4. The New York Times, May 20, 2007. The Road to Curitiba, by Arthur Lubow // http://www.nytimes.com/2007/05/20/magazine/20Curitiba-t.html
5. Телепередача «Ecran vert» канала TV5Monde // http://www.tv5.org/TV5Site/emission/emission-15-Ecran_vert.htm?epi_id=0&video=http%3A%2F%2F213.41.65.178%2Fakamareal%2Ftv5%2Fecran_vert%2F230409%2Ftitre2.asx
6. В отличие от РФ, в Бразилии, по конституции 1988 г. штаты и муниципалитеты распоряжаются большей частью заработанных ими средств. см. Максвелл К. Две Бразилии // http://if.russ.ru/issue/11/20021226_mac.html
7. City making and urban governance in the Americas: Curitiba and Portland. Clara Irazabal. Ashgate Publishing, Ltd., 2005. Для сравнения: в Боготе общая длина велосипедных дорожек составляет около 300 км // http://en.wikipedia.org/wiki/Bogota's_Bike_Paths_Network
8. Для сравнения: в Москве на одного жителя приходится 21 м2. См. В столице появилось больше зелёных насаждений // http://www.irn.ru/news/18440.html
9. Проект International № 14, стр. 134
10. К сожалению, катастрофы всё же не удалось избежать. В июле 2000 года в результате аварии на НПЗ Petrobras, расположенном в сопредельном муниципалитете Араукария, в реку попало более миллиона галлонов нефти.
11. The New York Times, May 20, 2007. The Road to Curitiba, by Arthur Lubow // http://www.nytimes.com/2007/05/20/magazine/20Curitiba-t.html
12. International Wildlife, January-February 1994, by Curtis Moore. // http://www.busatx.org/archives/intwildlife_brazil_janfeb1994
Часть 3. Окончание. Начало в №5 / 2009, №1 / 2010
Социальная политика
Развитие поселения нельзя считать устойчивым, если экономическим и экологическим достижениям сопутствуют глубокие социальные проблемы. Если в городе ущемляются права тех или иных групп жителей, существует имущественное или культурное расслоение или какие-то иные «болезни» общества, то об особой «устойчивости» говорить не приходится.
В Куритибе в этой сфере было сделано немало. Социальная политика властей была направлена на создание благоприятной среды обитания и предоставление жителям если не равных благ, то по крайней мере возможностей. Конечно, обеспечить «всеобщее благоденствие» было нереально, однако на фоне чудовищной поляризации, характерной для Латинской Америки, Куритиба производит впечатление благополучного города с небедным населением.
Число неграмотных составляет 14,4 % по сравнению с 26 % в среднем по стране. Школьных зданий, конечно, не хватает, однако не так остро, как у соседей. В городе 129 муниципальных школ, в которых учится около 94 тысяч детей. Дефицит помещений компенсируется списанными автобусами, которые используются в качестве мобильных классов. Днём в них учат школьников, а вечером – взрослых. Рядом со школами строятся т.н. «маяки знания» - небольшие библиотеки, расширяющие доступ местного населения к информации.
Общая беда бразильских городов - беспризорность и малолетняя преступность. Сады и школы в дефиците, так как власти не поспевают за стремительной урбанизацией. Тысячи детей оказываются на улице без присмотра, сбиваясь в банды, промышляющие грабежом и разбоем. Финал часто бывает фатальным. В Куритибе на эту проблему ориентированы несколько программ. Детей, утративших связь со своими семьями, добровольно или принудительно отдают в детские дома-интернаты. К опеке разными способами привлекается бизнес. Одной из инноваций стало строительство детских садов за счёт города, а затем их передача «на баланс» частным компаниям. Многие фирмы берут шефство над небольшими группами (10-15 чел.), кормят их, дают несложную работу и параллельно обучают. Дети торгуют, ухаживают за садами, сторожат или разносят корреспонденцию. Хотя в Бразилии эксплуатация детского труда запрещена, в жизни на законы часто закрывают глаза. Все эти меры приносят плоды: уровень преступности заметно снизился, и Куритиба не один год считается самым безопасным городом страны.
Для снижения безработицы, составлявшей до кризиса 6,5 % , действуют несколько муниципальных программ («Дорога вакансий», «Ремесленные и профтехучилища»), которые направлены как на создание источников дохода и рабочих мест, так и на профподготовку безработных. Ещё одна программа «Рынок агломерации» оказывает поддержку ассоциациям местных ремесленников в производстве и продаже изделий высокого качества по конкурентоспособным ценам.
В каждом районе Куритибы есть своя «гражданская улица». Это интегрированный центр обслуживания граждан, непосредственно примыкающий к автобусным терминалам
Чтобы добиться ощутимых результатов, пришлось радикально модернизировать работу органов власти и социальных служб, повысив её эффективность. Одной из инноваций стало создание т.н. «гражданских улиц» - интегрированных центров обслуживания граждан. Эти центры расположены в каждом из 9 районов Куритибы, непосредственно примыкая к автобусным терминалам. Каждая такая «улица» представляет собой двухэтажный пассаж, который объединяет наиболее востребованные функции: отделы часто посещаемых служб мэрии, штата и федерации, супермаркет для малообеспеченных горожан, где товары продаются по себестоимости, а также спортивные и детские площадки. Здесь можно решить большинство вопросов, требующих контактов с властью: оформить документы (паспорт, пенсию, проездные), заплатить налоги, справиться насчёт возможной работы и многое другое. (Справедливости ради надо упомянуть, что подобные центры существуют и в других штатах, однако не везде они получают достойный архитектурный облик). Выгод от подобной организации немало: помимо удобств для жителей, не тратящих время на разъезды по городу и решающих вопросы в «одном окне», существенно снижаются нагрузка на транспорт и выбросы в атмосферу.
Жилищная программа и борьба с трущобами
Как любой быстрорастущий город, Куритиба испытывает дефицит жилья. Не хватает как минимум 80 тысяч квартир и домов, а в трущобах живут около 9 процентов населения . В год возводится не более 5 тысяч социальных жилищ. Хотя власти стремятся к строительству качественного капитального жилья, активно поощряется и самострой - это лучше соответствует нуждам людей, дешевле бараков и провоцирует беднейшие слои населения к обустройству жизни. А чтобы не плодить новые трущобы, этот процесс контролируется профессионалами. Муниципалитет выкупает большие участки земли, делает проект планировки территории, подводит коммуникации, а затем продаёт нуждающимся в рассрочку наделы от 1,5 соток под строительство жилых домов. Помимо подготовки территории город оказывает дополнительную поддержку, выдавая кредиты «натурой» (в виде стройматериалов и типовых проектов), а также организуя бесплатные консультации специалистов. Таким образом, например, проходят производственную практику старшекурсники архитектурных школ.
В отличие от Рио, где фавелы отгорожены от остального города высокими стенами, в Куритибе стараются приводить бидонвили в божеский вид (где возможно). Трущобы возникают в результате притока в города иммигрантов, лишённых средств на покупку или аренду жилья, и неспособности (или нежелания) властей заниматься их расселением. Универсального рецепта решения этой проблемы не существует. До сих пор нет единого мнения о том, сносить и строить ли на их месте социальное многоквартирное жильё, или же пытаться «окультурить» имеющийся материал. Обычно преобладает первая точка зрения, разделяемая как властями, так и многими профессионалами – так проще и выгоднее крупным застройщикам, «повязанным» с чиновниками. Однако в последнее время мало-помалу распространяется иной, «терапевтический» подход, объясняемый и активным неприятием многоэтажек переселенцами (которые вырываются с корнем из пусть специфической, но жизнеспособной среды), и дороговизной единовременной подготовки территории под новое строительство, и культурной ценностью отдельных фавел.
«Улицы» представляют собой двухэтажный пассаж, объединяющий отделы часто посещаемых служб, супермаркет для малообеспеченных жителей, а также спортивные и детские площадки.
В Куритибе разглядели позитивный потенциал «нахаловок», попробовав вырастить из них относительно полноценные «соседства» с гармоничной средой. К началу 1990-х в городе насчитывалось более 200 неблагополучных кварталов. Их реабилитация началась с санитарно-гигиенических мероприятий, подведения коммунальной инфраструктуры (ранее отсутствовавшей), с мощения дорог, замены хибар на более капитальные постройки из долговечных материалов, а также с работы с жителями (не только бидонвилей, но и смежных соседств), мнение которых обязательно учитывалось при разработке любого проекта.
В этом деле достигнуто немало, хотя решить проблему стихийного самостроя так и не удалось. Приток населения остаётся гораздо выше, нежели может «переварить» город. Другое дело, что иммигранты, преимущественно бедные, оседают по большей части не в самой Куритибе, а в пригородах, где у муниципалитетов гораздо более скромные бюджеты и не столь социально направленные программы развития. Там новоприбывшие смешиваются с «аборигенами», не сумевшими устроиться в центре или вытесненными оттуда дороговизной. Получается, что параллельно с повышением качества жизни, Куритиба обрастает «поясом неблагополучия» - социального, экономического и экологического. Устранение возникшей «разницы потенциалов» – один из главных вызовов, стоящих перед бразильской метрополией в ближайшие десятилетия.
Индустриальный район
Серьёзную «лепту» в дисбаланс между центром города и его периферией вносит местная промышленность. Как и другие метрополии индустриально развитого юга Бразилии, Куритиба активно развивала перерабатывающие производства, являвшиеся на протяжении нескольких десятилетий локомотивом её экономики. Однако, привлечение инвестиций (в основном иностранных в силу слабости национального капитала) было взаимоувязано с охраной окружающей среды и повышением качества городской экологии. Предприятиям не просто предъявлялись жёсткие экологические требования (что, как известно, мало что значит), но в большинстве случаев удавалось добиться их соблюдения. Чтобы предотвратить хаотическое «распыление» заводов по разрозненным промзонам, было решено собрать их в одном месте. В 1973 г. на юго-западной окраине города, вблизи дуговой автомагистрали началось создание обширного промышленного района Cidade Industrial de Curitiba (CIC), организованного по принципу индустриального парка. Несмотря на внушительные размеры территории (около 4200 га ), расходы города по её обустройству оказались сравнительно невелики. Землю удалось получить в муниципальную собственность «по-тихому», до обнародования проекта. Точнее город владел лишь частью земли, остальные же участки были отчуждены до прокладки дорог и коммуникаций, благодаря чему удалось избежать значительных компенсационных выплат. Муниципалитет вложился в инженерную подготовку территории, а также в её благоустройство и озеленение. Чтобы запустить проект CIC, мэрия финансово простимулировала иностранные компании, чтобы те разместили бы там свои производства, поскольку местные фирмы на тот момент не были готовы к столь крупным инвестициям. Старые промпредприятия, продолжавшие чадить в центре, постепенно принудительно переселялись на новое место.
Южноамериканская беднота живёт в фавелах – неблагоустроенных и опасных для жизни трущобах. Однако многие из них весьма живописны и, в отличие от районов массовой застройки, привлекательны внешне.
Сегодня в CIC расквартированы более 400 компаний, которые обеспечивают в общей сумме 200 тысяч рабочих мест (из которых 50 тысяч непосредственно на его территории), т.е. 20 % всех рабочих мест в Большой Куритибе. Среди этих 400 такие гиганты как Bosch, Philip Morris, Renault, Volvo и Volkswagen. Производством набор функций CIC не ограничивается - там есть жильё (в основном для людей с низкими доходами), культурно-бытовые учреждения, школы с детсадами и рекреация (озеленённые пространства занимают около половины территории). На дорогу от дома до завода рабочие тратят в среднем на 3 часа меньше, чем их коллеги в Сан-Паулу, так как многие проживают в непосредственной близости от места работы. Те же, кто живёт в других частях города, пользуются специальным экспресс-маршрутом, а через несколько лет к CIC протянется первая линия метро.
Сегодня Индустриальный район уже не может считаться периферийным в строгом смысле, как 30 лет назад, когда он располагался в значительном отдалении от жилых кварталов. За последние десятилетия Куритиба разрослась настолько, что поглотила CIC, перешагнув за городскую черту. Постепенно в гонку за проминвестициями включились и соседние муниципии, в частности Араукария, где был простроен крупный нефтеперегонный завод. В отличие от центра, соседи не обременяли производства требованиями по охране окружающей среды. Тем самым усилия Куритибы по улучшению качества городской экологии в значительной степени были сведены на нет.
От города к агломерации
Грязные производства не единственная угроза экологии региона. Если в самой Куритибе проблема утилизации мусора принципиально решена, то в сопредельных коммунах о переработке отходов никто не задумывается. Источники питьевой воды также расположены за городской чертой, где культура жизнедеятельности крайне низка, что многократно увеличивает риски загрязнений.
Cidade Industrial de Curitiba – обширный район на юго-западной окраине, выросший вокруг промышленного кластера. Живут здесь в основном рабочие многочисленных заводов, расположенных неподалёку.
Для поддержания конкурентоспособности метрополии и стабильного экономического роста её развитие должно осуществляться согласованно в масштабе всей агломерации. Город остро нуждается в новом плане развития, охватывающем и соседние коммуны, так как территориальное планирование не выходит за границы своего муниципалитета. Поскольку административное расширение Куритибы не предусматривается (да и вряд ли необходимо), планы нужно согласовывать с соседями. Но, как показывает мировой опыт, задача эта решается очень тяжело.
Одна из главных проблем в этой области – отсутствие координации управления на уровне агломерации и слабость институциональной структуры. Метрополитенский регион Большой Куритибы состоит из 26 муниципий , включая столицу штата. На уровне метрополии функционируют две организации: COMEC (учреждение, созданное ещё в 1974 г. и ответственное за агломерационное планирование) и ASSOMEC (совет мэров городов, входящих в агломерацию, образованный в 1997 г.). Ни одна, ни другая не являются органами, полномочными принимать решения, так как по закону осуществлять территориальное планирование на местном уровне имеют право лишь муниципальные администрации, а также правительство штата. В своё время предлагалось создать парламент агломерации, созываемый из числа депутатов советов коммун и наделённый полномочиями решать проблемы метрополии. Однако эта идея была встречена в штыки политической элитой региона. Появление правительства метрополии или какого-то иного дееспособного координирующего органа повлечёт пересмотр системы администрирования соседних с Куритибой муниципий к чему местные политики пойти не готовы. Есть риск, что издержки взаимной конфронтации местных администраций перечеркнут возможные выгоды надмуниципального управления. Кроме того, в последние годы происходило активное дробление существующих муниципий и включение в метрополитенский регион новых коммун. В большинстве случаев это не оправдано функционально и если и происходит, то в силу местнических бюрократических интересов. Создание правительства метрополии и координация действий в масштабе агломерации прямо противоречат этому процессу.
В сложившихся условиях единственной организацией, способной взять на себя проектное лидерство в агломерационном планировании, остаётся IPPUC, хотя сегодня деятельность института уже не столь инновационна, как в первые годы. Тем не менее, в середине 2000-х, когда тогдашний мэр Куритибы К.Танигучи озаботился планированием в масштабе агломерации, IPPUC сразу вернул лидирующие позиции, несколько ослабленные в 1980-х. Косвенным подтверждением этого является тот факт, что штаб-квартира ASSOMEC располагается в здании института. Часть сотрудников IPPUC занимается агломерационными проектами, посвящёнными интеграции сопредельных коммун. Однако пока институт остаётся муниципальным агентством, сохраняются административные барьеры, ограничивающие его деятельность в этой сфере. Отчасти эти препятствия устраняются самими муниципиями, которые за неимением собственных кадров, приглашают сотрудников IPPUC консультировать разработку генпланов. Решения для каждого муниципалитета принимаются их главами, не обязанными учитывать генпланы агломерационного уровня. Вместе с тем, финансовый, технический и политический вес муниципалитета Куритибы позволяет его администрации заниматься планированием и на уровне метрополии, пусть и в ограниченных масштабах.
В результате, и управление, и планирование Большой Куритибы отстают от реального развития метрополии. Они не столько структурируют её рост, как это делал Генплан-65, сколько пытаются «лечить» результаты своей деятельности. Если градостроительная политика, осуществлявшаяся в Куритибе, будет распространена на сопредельные муниципии, это обернётся огромными дополнительными расходами, потребует перенастройки всей системы управления и лишит центральный город большинства его преимуществ.
Обсуждение этих проблем пока является уделом лишь немногочисленных представителей куритибской элиты. Поскольку широкие массы не слишком интересуются этой темой, ничто не принуждало власть имущих согласовывать с населением вопросы развития агломерации. Впрочем, по мере развития гражданского общества электорату приходится мало-помалу вникать и в столь сложные материи, чтобы заставить прислушиваться к своему мнению. Набирающее силу движение горожан, отстаивающих свои права, начинает всё сильнее расшатывать правящий в Куритибе режим «просвещённой олигократии», не готовый к диалогу с жителями.
Гражданская сила
Процессы развития гражданского общества, ускорившиеся в последнее десятилетие, вызваны как демократизацией страны, так и ростом благосостояния и самосознания населения. Помимо прочего, они выражаются во всё более активном «самововлечении» групп жителей в процесс управления.
Технократическая модель управления и планирования, функционирующая с середины 1960-х, оказалась успешной во многом благодаря политическим условиям, сложившимся при военном режиме (1964-1985). С самого начала планирование в Куритибе, велось, не встречая особого сопротивления, поскольку любые общественные выступления были запрещены. Влиять на процесс принятия решений могли лишь представители элиты, тем более что местная традиция участия граждан в управлении городом практически отсутствовала. Развитию партиципации препятствовало и скудное финансирование социальных программ - процедуры участия населения, будь они прописаны в бюджете, значительно бы увеличили расходы муниципалитета. При этом реорганизацию системы общественного транспорта и коммунальных служб необходимо было осуществить быстро, качественно и недорого.
В результате, партиципация в тот момент свелась к участию экономических элит (промышленников, строителей, девелоперов с риэлторами и транспортников), консолидировавшихся в политические коалиции и оказавших серьёзное влияние на Генплан-65. Однако из-за исключения основной массы населения из процесса планирования интересы бедных слоёв не учитывались в достаточной мере.
В 1979-1988 гг. военная хунта начала сдавать позиции, в стране постепенно восстанавливалась демократия. В 1982-1989 гг. мэры М.Фрюэ и Р.Рекьяо предприняли попытки «дать слово» населению, впрочем, мало результативные. Провал этих инициатив отчасти объяснялся непрозрачностью процесса принятия решений. Тем не менее, именно в конце 1970-х появились первые организации жителей. Движение начало оформляться в Cidade Industrial, обитатели которого протестовали против того, что их интересы (особенно потребности в жилье) не были учтены при планировании района. Строительство муниципального жилья было рассчитано лишь на малую часть рабочих CIC. Мигранты всё прибывали, квартир не хватало, и новостройки начали обрастать «нахаловками». Эти бидонвили стали «колыбелью» движения «низов», требовавших передать им землю, а также обеспечить население детскими садами, больницами и общественным транспортом. Жители захватывали бесхозные участки земли, а затем добивались прав на них, равно как и на коммунальное обслуживание. Власти оказались не способны предугадать эти захваты, не говоря уж о том, чтобы предложить варианты решения проблемы. В 1980-85 гг. Рекьяо и другие оппозиционные политики оказывали помощь в самоорганизации населения и юридическому оформлению движений. Однако став мэром, Рекьяо стал принимать решения единолично, ограничившись трудоустройством во властных структурах наиболее активных «протестантов». Корпоративная модель управления городом продолжала функционировать в прежнем виде, несмотря на растущее число сбоев. Функционировать исправно она могла до тех пор, пока не нарушала интересы крупного бизнеса. Как только это стало происходить, власти столкнулись ещё и с мощным, хорошо организованным сопротивлением олигархов.
Схема дорожной сети Куритибы.
Одним из катализаторов борьбы горожан за свои права послужила серия земельных афер, подобных тем, с которыми столкнулись российские дольщики. Ряд риэлтерских фирм продавал переселенцам, не искушённым в юридических вопросах, участки земли, прельстив их минимальным начальным взносом и низкими процентами. Когда же спустя десять лет настал черёд получить землю в собственность, выяснилось, что документы были оформлены неправильно, ибо строить на ней жильё было нельзя. Тогда на защиту обманутых людей встал ряд общественных организаций, включая Комиссию по отстаиванию справедливости и мира, боровшуюся за права узников совести.
Под давлением народного движения на рубеже 1970-80-х гг. микрорайонные ассоциации были признаны в качестве полномочных представителей в диалоге между властями и горожанами. Группы жителей отстаивали свои права не только в жилищной, но и в других сферах - в частности, боролись за снижение транспортных тарифов. Поначалу совместная работа профессионалов и народных представителей не клеилась, поскольку «спецы» говорили на языке, не понятном обывателям. Последним пришлось срочно заняться самообразованием, что заметно укрепило позиции движения.
Отстаивание прав принесло плоды, подтолкнув муниципалитет к реорганизации системы общественного транспорта (интеграции маршрутов) и введению единого тарифа. Общественное движение добилось большей «прозрачности» компаний-перевозчиков, а также надзора за их деятельностью через членство своих представителей в муниципальной комиссии по транспорту. Удалось доказать, что менеджмент фирм завышал свои расходы, получая субвенции из бюджета. После того, как были обнародованы фискальные документы и счета транспортных компаний, разразился крупный скандал.
Тем не менее, успехи гражданского общества не изменили модель управления городом, лишь ослабив администрацию и, как ни странно, сами общественные организации. В конце 1980-х квартальные движения стали терять мощь и уже не были способны оказывать серьёзное влияние на развитие города и выступать агентами процесса планирования. Городской совет так и не стал подлинным представительным форумом, где обсуждаются острые вопросы и принимаются решения по ключевым проблемам города с учётом мнений всех сторон. Бизнес-элиты воспользовались дезорганизацией общественного движения и выиграли несколько исков к мэрии, отвоевав некоторые позиции.
Демократизация бразильской политической системы началась относительно недавно, в середине 1980-х. Поэтому в стране превалирует иерархическая структура управления. Власть централизована, механизмы вовлечения населения в процесс принятия решений развиты слабо и находятся под контролем политической элиты. Горожанам приходится мириться с всесилием госорганов, борясь лишь за свои непосредственные нужды и уповая на милость власть предержащих.
Тем не менее, в ряде мест ситуация заметно меняется, что подтверждается приходом к власти новых лидеров, включая нынешнего президента страны Луиса Игнасиу (Лулы) да Силва. В ряде городов (например, в Порту-Алегри) организациям жителей удалось добиться участия в управлении отдельными территориями, в частности при формировании их бюджета.
После восстановления демократии местным властям пришлось постепенно поворачиваться лицом к избирателям. Однако в Куритибе, сохранившей прежнюю корпоративную модель управления, так и не возникли действенные механизмы соучастия жителей. Партиципации мешает не только гегемония властей, но и устойчивость мифа, порождённого технократической элитой, о том, что город спланирован настолько правильно, что ничего менять не нужно. Горожане воспринимаются властью исключительно в качестве потребителей городских благ. К городу относятся скорее как к товару, нежели сложному социальному организму. Из-за этого чиновники взаимодействуют с населением, либо информируя его об уже принятых решениях, либо перед выборами. Вместо того чтобы учитывать мнение общественных организаций, власти развязывают против них кампании, шельмуя их и лоббируя интересы определённых групп. Однако нынешняя корпоративная модель управления более не способна обеспечивать эффективное городское развитие. Более того, нежелание властей признать горожан участниками управления городом может девальвировать прежние достижения и затормозить (если не повернуть вспять) процесс его облагораживания.
Поскольку значительная часть населения живёт очень бедно, горожане в основном объединяются в вокруг проблем, затрагивающих их лично. Хотя случается, что жители консолидируются для решения более широкого круга вопросов, например, касающихся городской экологии. Сообщества становятся более организованными и открытыми, часто они способны привлекать независимых экспертов и предлагать конструктивную альтернативу решения городских проблем. Помимо прочего этому способствует всё более широкое распространение информации об успешных проектах, осуществлённых за пределами Куритибы, а также приток выходцев из городов и стран с более «продвинутым» гражданским обществом.
В ряде бразильских миллионников (Порту-Алегри, Белу-Оризонти, Сантосе, Лондрине и Бразилиа) уже реализуются вполне радикальные программы участия жителей в обсуждении и принятии решений, касающихся формирования и распределения бюджета агломераций. На их фоне Куритиба выглядит бледно – не так давно губернатор Парана отверг подобный законопроект, внесённый в горсовет оппозиционной Рабочей партией. Эта же партия инициировала проведение семинара (впервые за тридцать лет), посвящённого обсуждению генплана города. Дискуссия, увы, проходила за закрытыми дверями, и мнение горожан учтено не было. Кроме того, для большинства жителей генплан остаётся непонятной абстракцией. Из-за этого население не способно грамотно обсуждать его положения, вносить свои предложения и отслеживать его реализацию. Вместе с тем, после того, как в 2000 г. общественности были представлены результаты ревизии генплана, проведённой IPPUC, независимым экспертам удалось внести поправки и добавления. В свою очередь, и горожане стали более информированными и могли глубже вникать в процесс.
Наибольшую активность проявили интеллектуалы, работающие в научных, планировочных и государственных учреждениях и сотрудничающие с «низовыми» движениями и неправительственными организациями. С другой стороны власть испытывает давление бедняков, также требующих (хотя и не слишком активно) большего участия в процессе принятия решений на общегородском уровне. В свою очередь и нижний слой среднего класса начинает проявлять обеспокоенность ситуацией, постепенно осознавая, что нельзя сидеть сложа руки.
Рост числа разнообразных квартальных ассоциаций, религиозных, экологических, профессиональных, политических и научных групп свидетельствует о созревании гражданского общества. Последнее, в свою очередь, активизирует усилия по «плюрализации» модели управления и планирования и, как следствие, превращению Куритибы в более «инклюзивный» и эгалитарный город.
Нынешний экономический кризис актуализировал дискуссию об эффективных моделях городского развития. О том, что мир живёт не по средствам, разбазаривая ценнейшие ресурсы, говорили давно. От слов же к делу переходили единицы, тогда как большинство не задумывалось всерьёз о малоприятных материях. Тем более что казалось, что дела идут благополучно: экономика росла, народы богатели, большие войны ушли в прошлое. Действующий миропорядок, основанный на постоянном росте производства и потребления, мало способствовал поискам экономичных, ресурсосберегающих стратегий. Однако сегодня всё чаще звучит мысль, что именно экологические принципы станут локомотивом новой фазы развития цивилизации, который вытянет мир из засасывающей его трясины. Пока в попытках следовать модели устойчивого развития преуспели лишь те немногие страны и отдельные города, вынужденные «напрячь извилины» не от хорошей жизни. В авангарде, как известно, страны Северной Европы и Япония - государства богатые, но сырьём обделённые. Попадание в этот элитарный «клуб» Куритибы показательно. Оказывается, обеспечить достойное существование своим гражданам можно, и не обладая гигантскими средствами. Надо просто толково использовать имеющиеся ресурсы, а главное помнить, для кого это всё делается.
Комментариев нет:
Отправить комментарий